解決補(bǔ)貼拖欠將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

 

　　2021年之后，可再生能源去除中央補(bǔ)貼已成既定事實(shí)。但在此之前，排隊(duì)等待補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目規(guī)模依然龐大，解決補(bǔ)貼拖欠將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

　　

　　根據(jù)全國(guó)人大常委發(fā)布的《可再生能源法執(zhí)法報(bào)告》顯示，2016年以來(lái)，國(guó)家政策承諾的補(bǔ)貼發(fā)放不及時(shí)，補(bǔ)貼缺口不斷加大。截至2019年，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口已達(dá)3000億元以上。

　　

　　高額補(bǔ)貼曾經(jīng)扮演著可再生能源發(fā)展主要推動(dòng)力的角色。以光伏為例，2012年-2013年間，光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)高達(dá)0.9元/KWh-1元/KWh，其平均度電補(bǔ)貼一度高達(dá)0.6元/KWh。

　　

　　也是在這個(gè)時(shí)期，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)從單靠外銷走路轉(zhuǎn)向啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

　　

　　目前，我國(guó)光伏裝機(jī)量和風(fēng)電裝機(jī)量均位列世界第一。光伏產(chǎn)業(yè)還輸出了全球70%的產(chǎn)能。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)起金風(fēng)科技、遠(yuǎn)景能源等一批具有世界影響力的企業(yè)。

　　

　　然而，補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)成為我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊箍咒。

　　

　　“可再生能源行業(yè)投資規(guī)模接近6000億，就業(yè)人員接近400多萬(wàn)，補(bǔ)貼拖欠導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以為繼，逐漸失去‘供血’和‘造血’機(jī)能，這不利于‘六穩(wěn)’大局。”中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心專家委員會(huì)副主任殷雄對(duì)「角馬能源」反映。

　　

　　補(bǔ)貼拖欠問題的解決，事關(guān)我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)在平價(jià)時(shí)代能否健康發(fā)展。

　　

　　

　　去年8月到11月，全國(guó)人大常委會(huì)組織21位成員形成執(zhí)法檢查組，對(duì)《可再生能源法》執(zhí)法情況進(jìn)行了一次全面摸底，檢查了包括甘肅、青海、新疆等在內(nèi)的18個(gè)省區(qū)。

　　

　　根據(jù)檢查組的報(bào)告，2017年-2019年底，按年度計(jì)算可再生能源補(bǔ)貼缺口分別為1500億元、2331億元、3000億元以上。

　　

　　弄清楚這個(gè)巨大缺口的成因，需要算清楚三筆帳：第一筆是財(cái)政部實(shí)際征收的可再生能源電價(jià)附加費(fèi)有多少；第二筆是需要補(bǔ)貼的可再生能源的量有多少；第三筆是國(guó)家已經(jīng)補(bǔ)貼了多少，還有多少未補(bǔ)貼。

　　

　　第一筆賬相對(duì)容易核算，國(guó)家對(duì)于可再生能源電價(jià)附加征收有其明確的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)匡算，不難得出電價(jià)附加理論征收值。

　　

　　可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)變化

　　而對(duì)于實(shí)際征收數(shù)額，財(cái)政部歷年都有相關(guān)數(shù)據(jù)公布。不同的是，財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)與理論上應(yīng)該征收的數(shù)據(jù)存在出入。

　　

　　以2017年為例，此時(shí)電價(jià)附加征收已先后經(jīng)歷六輪調(diào)整，對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)用電的電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到0.019元/KWh，按照當(dāng)年第二三產(chǎn)業(yè)用電量，以及居民用電量來(lái)乘相應(yīng)的征收標(biāo)準(zhǔn)，其電價(jià)附加應(yīng)征收額應(yīng)為989億元左右，但由于自備電廠電價(jià)附加征收不到位等原因，當(dāng)年實(shí)際可再生能源電價(jià)附加實(shí)際收入僅為706億元，征收率為71%。

　　

　　此前的年份中，征收率最低的僅有57%，征收率最高的年份也未能達(dá)到百分之百。

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部

　　

　　導(dǎo)致補(bǔ)貼缺口加大的另一原因是可再生能源的野蠻生長(zhǎng)。據(jù)《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，到2020年底，太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)將達(dá)到1.1億千瓦以上，其中，光伏發(fā)電裝機(jī)達(dá)1.05億千瓦以上。

　　

　　但國(guó)家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，到2019年底，光伏累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)已達(dá)2.04億千瓦，幾乎兩倍于規(guī)劃容量。此外，中國(guó)風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)2.1億千瓦，生物質(zhì)能累計(jì)裝機(jī)2254萬(wàn)千瓦。理論上講，這些都是補(bǔ)貼時(shí)代下的可再生能源項(xiàng)目，均在補(bǔ)貼范圍之內(nèi)。

　　

　　目前，已經(jīng)明確進(jìn)入前七批補(bǔ)貼目錄，拿到了補(bǔ)貼通行證的風(fēng)電項(xiàng)目共計(jì)117.3GW，光伏發(fā)電項(xiàng)目共計(jì)47.3GW，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目20.24GW。

　　

　　相對(duì)而言，風(fēng)電行業(yè)因規(guī)模化發(fā)展早，早前進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目較多，目前已進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目占并網(wǎng)總量的約56%。而光伏行業(yè)受補(bǔ)貼拖欠的影響面較大，截至目前，其進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目規(guī)模僅占總量的約23%。

　　

　　生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目總量較少，相對(duì)而言受補(bǔ)貼拖欠的影響面積不大。

制圖：角馬能源

　　

　　按照彭博新能源估算，將所有目錄之外的項(xiàng)目考慮在內(nèi)，補(bǔ)貼缺口將在2035年左右擴(kuò)大到1.4萬(wàn)億元。如不采取其他措施，補(bǔ)貼拖欠問題將持續(xù)更久。

　　

　　

　　補(bǔ)貼拖欠由來(lái)已久。

　　

　　電價(jià)附加征收金的管理和發(fā)放方式也產(chǎn)生一定影響。從2012年開始，電價(jià)附加征收金的管理權(quán)收歸財(cái)政部，而不再由電網(wǎng)企業(yè)管理發(fā)放。如此，各省補(bǔ)貼資金的調(diào)配時(shí)差，以及更加繁瑣的程序?qū)е庐?dāng)時(shí)的能源企業(yè)拿到補(bǔ)貼資金，需要一年到一年半以上的時(shí)間。

　　

　　而在2010年時(shí)，可再生能源電價(jià)附加已經(jīng)出現(xiàn)入不敷出的情況，到2011年底，這一缺口已經(jīng)達(dá)100億元左右。

　　

　　當(dāng)時(shí)，政府給出的解決辦法是提高征收標(biāo)準(zhǔn)。2011年底，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、能源局共同制定了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，將可再生能源的電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高到0.008元/KWh。

　　

　　此后又歷經(jīng)兩輪調(diào)整，征收標(biāo)準(zhǔn)在2016年提至0.019元/KWh。此后，考慮二三產(chǎn)業(yè)電力用戶的承受能力，這一辦法未再使用。

　　

　　「角馬能源」根據(jù)財(cái)政部歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，電價(jià)附加支出累計(jì)超過(guò)4474億元。其公布的電價(jià)附加歷年累計(jì)收入大約為4475元，收支基本平衡。

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部

　　

　　2020年是中國(guó)可再生能源中央補(bǔ)貼的最后期限。但解決補(bǔ)貼拖欠或許將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)。

　　

　　除去2019年前的并網(wǎng)容量之外，還有2020年的大部分新增并網(wǎng)裝機(jī)需要補(bǔ)貼。殷雄預(yù)計(jì)，到2030年左右，可再生能源的補(bǔ)貼缺口將達(dá)到10000億元。

　　

　　“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金來(lái)源尚未落實(shí)。”殷雄反映。

　　

　　日前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開展可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單有關(guān)工作的通知》明確，以后國(guó)家不再采用補(bǔ)貼目錄，而是由電網(wǎng)企業(yè)確定并定期公布符合條件的可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單。

　　

　　納入首批補(bǔ)貼清單的所有項(xiàng)目應(yīng)于2006年及以后年度按規(guī)定完成核準(zhǔn)(各案)手續(xù)。其中，風(fēng)電項(xiàng)目于2019年12月底前全部機(jī)組完成并網(wǎng)。光伏發(fā)電項(xiàng)目需于2017年7月底前全部機(jī)組完成并網(wǎng)（光伏“領(lǐng)跑者”基地項(xiàng)目和2019年光伏競(jìng)價(jià)項(xiàng)目并網(wǎng)時(shí)間可延長(zhǎng)至2019年12月底），生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目需于2018年1月底前全部機(jī)組完成并網(wǎng)。

　　

　　根據(jù)補(bǔ)貼清單制的實(shí)行要求來(lái)看，風(fēng)電補(bǔ)貼覆蓋速度同樣快于光伏和生物質(zhì)發(fā)電。

　　

　　

　　補(bǔ)貼拖欠對(duì)光伏行業(yè)的影響，比風(fēng)電和生物質(zhì)能發(fā)電的影響相對(duì)較大。與風(fēng)電行業(yè)以央企開發(fā)為主不同，光伏行業(yè)則是民營(yíng)企業(yè)居多。

　　

　　我國(guó)的另一個(gè)現(xiàn)狀是，民營(yíng)企業(yè)普遍融難，且融資成本高。在補(bǔ)貼款遲遲不到位的情況下，此前光伏行業(yè)瘋狂擴(kuò)張的隱患爆發(fā)，一大批中小企業(yè)相繼倒閉，甚至全球第二大光伏電站運(yùn)營(yíng)商協(xié)鑫新能源亦陷入賣身國(guó)資的窘境。

　　

　　然而，補(bǔ)貼拖欠對(duì)風(fēng)電行業(yè)也并非全無(wú)影響。即便是財(cái)大氣粗的央企，如龍?jiān)措娏Α⑷A能新能源、大唐新能源等受困于補(bǔ)貼拖欠。2019年財(cái)報(bào)顯示，這些企業(yè)的應(yīng)收賬款均超過(guò)了當(dāng)期的營(yíng)業(yè)收入。

　　

　　長(zhǎng)此以往，不僅不利于可再生能源行業(yè)的健康發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，發(fā)展受限亦會(huì)影響到就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。從另一層面來(lái)講，中國(guó)可再生能源的發(fā)展扮演著國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的主要推手，其超長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈條，也曾經(jīng)帶動(dòng)了南高齒、東方電氣等中國(guó)重型裝備企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。

　　

　　因而，打好補(bǔ)貼拖欠這場(chǎng)戰(zhàn)役，對(duì)于可再生能源的未來(lái)而言十分關(guān)鍵。

　　

　　殷雄在向「角馬能源」的致信中提到，可發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債來(lái)解決補(bǔ)貼拖欠。并舉出了2015年-2017年，中國(guó)發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)債解推動(dòng)了棚戶區(qū)改造、重大水利工程等項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)例。

　　

　　“政府層面，以每年電價(jià)附加收入（800億元左右）作為到期回購(gòu)資金，并按照債券利率的50％給予貼息支持（中央和地方各負(fù)擔(dān)25%）。金融機(jī)構(gòu)層面，以政策性銀行作為發(fā)行主體，初步預(yù)計(jì)每年發(fā)行規(guī)模800—1000億元，連續(xù)十年發(fā)行，總規(guī)模控制在10000億元之內(nèi)，可以基本覆蓋可再生能源補(bǔ)貼缺口。”殷雄提出。

　　

　　據(jù)相關(guān)人士透露，財(cái)政部對(duì)于發(fā)債已有討論，且認(rèn)為具備可操作性。但是貼息來(lái)源、發(fā)展規(guī)模、發(fā)債主體等細(xì)化內(nèi)容落實(shí)起來(lái)并不容易。