時隔六年，指導意見升級為管理辦法，會否成為推動我國風電產(chǎn)業(yè)轉型分散式風電發(fā)展的里程碑?還是會像2011年指導意見一樣效果寥寥?結合分散式風電的發(fā)展歷程和當前我國能源發(fā)展的特點和形勢變化，本文對此問題試加以分析。

 

　　一、分散式風電發(fā)展回顧

 

　　我國分散式風電的發(fā)展，大體經(jīng)歷了三個階段。

 

　　2011年至2012年為起步階段。2011年7月和11月，國家能源局分別下發(fā)了《關于分散式接入風電開發(fā)的通知》和《分散式接入風電項目開發(fā)建設指導意見》，背景是基于當時“三北”地區(qū)棄風問題逐漸加劇，中東部可集中開發(fā)的風電場相對較少的實際情況，提出了風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中式和分散式開發(fā)并舉的思路，但是實際效果并不理想。彼時只有三家開發(fā)企業(yè)嘗試，分別各自開發(fā)建設一個分散式示范項目，三個項目全部位于“三北”地區(qū)。

 

　　2012年，國家能源局在“十二五”第二批風電核準計劃中，單獨批復了83.7萬千瓦分散式風電項目計劃(包含初期已開發(fā)建設的兩個項目)，項目多位于“三北”區(qū)域，相當一部分以110KV電壓等級接入電網(wǎng)，風電場新建升壓站。這些項目多是為了納入國家風電核準計劃而以分散式名義進行申報，不具備分散式示范的意義。

 

　　2012年至2016年，分散式風電處于沉寂階段。此間，國家能源局沒有再出臺相關文件，只是在風電相關政策和規(guī)劃中多次強調“集中式與分散式開發(fā)并舉”，這一期間也鮮有分散式項目開發(fā)投產(chǎn)。

 

　　但在此期間，風電設備的技術進步使得6米/秒以下風速的風電場集中開發(fā)成為可能，中東部區(qū)域低風速風電場進入高速發(fā)展時期，轉而進一步推動了低風速風機技術的快速發(fā)展。

 

　　2017年以來，分散式風電逐漸進入重新起步階段。2017年5月，國家能源局發(fā)布《關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》，首次明確分散式接入風電項目不受年度指導規(guī)模的限制，有效激發(fā)了地方和企業(yè)開發(fā)分散式風電的積極性。多個省份按照通知要求啟動分散式風電規(guī)劃編制，河南、河北、山西、內(nèi)蒙古在短期內(nèi)正式發(fā)布了分散式風電規(guī)劃。河南蘭考、江蘇江陰率先建成了中東部地區(qū)真正意義的分散式風電項目。

 

　　回望分散式風電的發(fā)展歷程，經(jīng)歷起步—沉寂—重啟的一波三折，主要是因為市場時機還不成熟，客觀上的開發(fā)環(huán)境、技術水平和發(fā)展動力都不利于分散式風電的開發(fā)。

 

　　分散式和分布式電源的電網(wǎng)接入尚未有效開放。分散式(分布式)電源的最大特點是就近接入，在我國長期以來的電力市場環(huán)境中，是一個破局者，不可避免會擠占電網(wǎng)公司的售電市場空間，減少輸配電收入，也會對傳統(tǒng)的電網(wǎng)安全概念產(chǎn)生一系列挑戰(zhàn)和沖擊。因此，電網(wǎng)很難有任何動力和意愿接納這些電源入網(wǎng)。一直到2013年，國務院高度重視分布式光伏的發(fā)展，多部委聯(lián)合發(fā)文推進，才逐漸打破了電網(wǎng)接入分布式電源的瓶頸，但到目前仍僅限于分布式光伏。

 

　　風機技術不足以支撐分散式風電發(fā)展。從2012年起，國家能源局嚴控“三北”地區(qū)風電規(guī)模，風電開發(fā)重點逐漸轉向中東南部低風速區(qū)域。這一階段，一是當時低風速風機技術還處于起步階段，二是只有集中式規(guī)模化開發(fā)的風場才能滿足投資收益要求。分散式風電容量小，道路、線路和接入等公攤導致單位千瓦造價偏高，較難達到投資收益標準，無法獲得更多的投資青睞。

 

　　地方政府和投資商開發(fā)分散式風電的積極性不高。早期風電開發(fā)商多為國企，偏重發(fā)展速度和容量，專注于集中式、大容量風電場的資源搶占與開發(fā)。相比之下，分散式風電容量雖小，開發(fā)手續(xù)與集中式一樣甚至更為繁瑣，管理難度提高，但收益率低和工作效果并不明顯，因此地方和投資者難有開發(fā)熱情。

 

　　二、當前分散式風電發(fā)展的環(huán)境與形勢

 

　　2017年以來，分散式風電重被寄予厚望，最主要的原因是風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和技術水平與“十二五”初期相比發(fā)生了重大變化。

 

　　第一，我國經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展理念重大調整，帶來能源發(fā)展思路的深層次轉變。“十二五”期間，從生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，到能源“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略的提出，我國能源清潔低碳化發(fā)展路線逐步確立，對風電、光伏等新能源重視程度和發(fā)展力度前所未有。

 

　　與此同時，推動能源生產(chǎn)分散化，不斷提高分布式電源的比例，與集中電源形成優(yōu)勢互補成為能源革命的另一條主線。2013年，國家能源局發(fā)布分布式光伏管理辦法，國家電網(wǎng)隨后印發(fā)了分布式電源并網(wǎng)相關意見和規(guī)范，分布式電源的接入壁壘開始破冰，分布式光伏率先出現(xiàn)爆發(fā)式增長。2015年，電力體制改革9號文發(fā)布，明確提出開放電網(wǎng)公平接入，積極發(fā)展分布式電源，允許分布式電源參與市場交易等。2017年底至今，國家能源局又先后發(fā)布了《關于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的通知》和《分布式發(fā)電管理辦法(征求意見稿)》。從整體能源政策體系釋放出的信號來看，主管部門的意圖十分明確，就是將在較長時期內(nèi)鼓勵和支持分布式發(fā)電發(fā)展，使其成為我國能源革命的重要推動力。

 

　　在這樣的能源發(fā)展大形勢下，與2012年相比，盡管分散式風電目前尚不能完全做到電網(wǎng)公平接入，但接入壁壘已經(jīng)逐漸打破，分散式風電的發(fā)展環(huán)境得到極大改善。

 

　　第二，低風速風機技術發(fā)展?jié)u趨成熟。“十二五”期間，風電開發(fā)重點轉移到中東南部地區(qū)，刺激了低風速風機技術快速發(fā)展，高塔筒、長槳葉和風機智能控制技術不斷成熟并廣泛應用，風機發(fā)電能力不斷顯著提升。分散式風電的收益水平相應大幅度提高，特別在高風切變的平原地區(qū)，分散式風電具備了較好的投資價值。江蘇江陰已投產(chǎn)的分散式風電項目，采用140米塔筒，131米葉輪直徑2.5兆瓦機組，在年平均風速為5.5米/秒的情況下，設計等效年滿負荷利用小時數(shù)達到2500小時。

 

　　第三，投資主體多元化、各方開發(fā)分散式風電的積極性顯著提高。從2012年到2017年，“三北”地區(qū)受棄風限制，新增風電規(guī)模一直受到嚴控，中東南部地區(qū)的集中式風電開發(fā)則受到越來越嚴格的生態(tài)、環(huán)保、林地等因素限制。與此同時，風電投資主體也呈現(xiàn)多元化的趨勢，越來越多的地方國企、風電主機廠家和各類民營資本加入風電開發(fā)。一方面開發(fā)受限，一方面投資主體不斷增加，風電資源的競爭日趨激烈，分散式風電自然重新引起了主管部門、地方政府和投資主體的關注。

 

　　因此，可以認為到2017年，分散式風電發(fā)展的環(huán)境、條件和動機基本具備。相信也正是基于此，國家能源局在2017年發(fā)布了加快推進分散式風電的通知，并在取得顯著效果后又快速推出了管理辦法，旨在從政策層面進一步形成推動力，促進分散式風電加速發(fā)展。

 

　　三、分散式風電開發(fā)管理辦法的內(nèi)容解讀

 

　　整體來看，管理辦法釋放的信息與導向十分清晰，就是針對當前可能限制或阻礙分散式風電發(fā)展的問題，完善體制機制，最大可能促進分散式風電的發(fā)展。主要有以下六個方面：

 

　　第一，拓展發(fā)展空間，釋放更多可開發(fā)容量。

 

　　一是豐富分散式風電的開發(fā)方式。將分散式風電重新定義為“所產(chǎn)生電力可自用，也可上網(wǎng)且在配電系統(tǒng)平衡調節(jié)的風電項目”，實際上是將“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的分布式風電納入分散式風電的范疇，同時明確“國家關于分布式發(fā)電的政策和管理規(guī)定均適用于分散式風電項目”，鼓勵多種方式開發(fā)分散式風電。

 

　　二是調整接入電壓等級。與2017年發(fā)布的關于《關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》相比，管理辦法結合我國中東部區(qū)域負荷特點和網(wǎng)架結構實際，將分散式風電的電壓接入等級限制由35千伏及以下調整至110千伏及以下，可以釋放更多的接入容量。

 

　　三是拓展分散式風電的應用領域。鼓勵分散式風電在多種能源互補、民生改善工程(生態(tài)旅游、美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn))、智慧城市(園區(qū)、社區(qū))、海島資源開發(fā)等多個領域的應用。

 

　　第二，簡化核準手續(xù)，降低前期開發(fā)成本。

 

　　管理辦法在優(yōu)化核準手續(xù)主要有三項措施：鼓勵試行項目核準承諾制;鼓勵地方政府設立多部門高效協(xié)調并與電網(wǎng)企業(yè)有效銜接的分散式風電核準“一站式”服務體系;鼓勵開發(fā)企業(yè)將同一縣域內(nèi)多個電網(wǎng)接入點的分散式風電機組打捆成一個項目統(tǒng)一開展前期工作。特別是最后一點，與以往相比，取消了打捆項目5萬千瓦的容量上限，意味著只有符合電網(wǎng)接入技術要求，不會設置更多的容量障礙。通過這些措施，顯著提高開發(fā)效率并降低開發(fā)成本。

 

　　第三，促進電網(wǎng)公平接入，減少涉網(wǎng)投入。

 

　　管理辦法重點要求，電網(wǎng)企業(yè)為35千伏及以下電壓等級接入的分散式風電項目接網(wǎng)提供便利條件，要求電網(wǎng)企業(yè)設立分散式風電項目“一站式”并網(wǎng)服務窗口，并及時向社會公布配電網(wǎng)可接入容量信息，對并網(wǎng)手續(xù)流程、辦理時限提出了具體要求，并明確分散式風電接入引起的公共電網(wǎng)改造費用由電網(wǎng)企業(yè)承擔，電網(wǎng)企業(yè)全過程服務中不收取任何費用。

 

　　由此可以看出，在電網(wǎng)接入方面的要求與分布式光伏管理辦法中的相關規(guī)定基本一致，預期能夠極大地促進分散式風電的公平性接網(wǎng)。

 

　　此外，辦法還提出分散式充分利用風機自身無功電壓調節(jié)能力，滿足無功和電能質量控制要求，電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)電網(wǎng)運行需要，統(tǒng)一建立覆蓋本地區(qū)的功率預測預報體系。實際上是對之前爭議較大的分散式風電是否需要安裝無功補償裝置和風功率預測系統(tǒng)做了進一步明確，能夠顯著降低風電場投資。

 

　　第四，增加用地來源，化解征地難題。

 

　　近年來，中東南部風電開發(fā)受限于土地來源的問題越來越嚴重。為此管理辦法提出了分散式風電取得建設用地的四種途徑，除了常規(guī)風電開發(fā)通用的建設用地審批和協(xié)議流轉途徑外，首次明確了開發(fā)企業(yè)可使用本單位自有建設用地，也可租用其他單位建設用地建設分散式風電項目。這一舉措意義重大，類似于分布式光伏可在自有屋頂或租用屋頂開發(fā)建設，有望使一些地區(qū)的閑散用地被有效利用起來，成為分散式風電開發(fā)的土地來源。

 

　　管理辦法還規(guī)定，在農(nóng)民自愿的前提下，鼓勵將征地補償費和租用農(nóng)用地費用入股項目，主要目的是實現(xiàn)利益捆綁與共享，調動農(nóng)民對分散式開發(fā)的積極性，解決風電開發(fā)中普遍存在的征地難題。

 

　　第五，促進降本增效，提高項目盈利能力

 

　　針對分散式風電投資相對偏高的客觀事實，管理辦法從多個方面提出了降本增效措施。除了前述的降低前期費用與涉網(wǎng)費用外，還有兩方面的重要舉措。

 

　　一是明確要求電網(wǎng)企業(yè)按分散式風電項目優(yōu)先原則做好補貼資金使用預算和計劃，有望大幅度縮短國家補貼資金到位時間，顯著節(jié)約財務費用。

 

　　二是鼓勵項目所在地開展分散式風電電力市場化交易試點，允許項目向配電網(wǎng)內(nèi)就近電力用戶直接售電，有望爭取電價較高的電力用戶，提高目營項業(yè)收入。

 

　　第六，促進投資主體多元化，投資來源多源化。

 

　　鼓勵各類企業(yè)、社會機構、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人參與投資分散式風電，實現(xiàn)投資主體多元化。鼓勵地方政府和各類金融機構合作開展金融服務創(chuàng)新，為分散式風電 投資主體提供貸款、融資租賃、投資基金、信用擔保等服務。這些舉措的主要目的，是為了充分發(fā)揮分散式風電容量小，投資門檻低的優(yōu)勢，吸引各類投資主體，特別是社會資本參與開發(fā)，充分激活分散式風電開發(fā)市場。

 

　　筆者認為，當前分散式風電開發(fā)的條件和時機基本成熟，分散式風電管理辦法出臺時機恰逢其時。管理辦法充分吸取了近年來分散式風電發(fā)展的相關經(jīng)驗教訓，提出了許多極具針對性的具體措施，彰顯了主管部門大力推進分散式風電開發(fā)的決心和力度。相信管理辦法將成為萬事俱備之下的政策東風，引燃分散式風電開發(fā)市場，并將很快形成燎原之勢。