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以改革之風(fēng)吹散能源“體制霧霾”

2015-03-09 來源:中國(guó)礦業(yè)報(bào) 瀏覽數(shù):451


  各地的煉化企業(yè)只能從有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企手里購(gòu)買原油。由于地方煉油企業(yè)與擁有進(jìn)出口權(quán)國(guó)企下屬的煉油廠存在競(jìng)爭(zhēng),地方煉油企業(yè)很難拿到價(jià)格合理的原油,不得不進(jìn)口國(guó)外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質(zhì)差、污染處理難度大。這些擁有進(jìn)出口權(quán)的國(guó)企還壟斷了成品油批發(fā)和零售渠道。政府有關(guān)方面對(duì)民營(yíng)企業(yè)興辦加油站設(shè)置了較高的門檻。天然氣上游和流通環(huán)節(jié)的情況與石油基本相同。不同的是,一個(gè)城市一般只有一家燃?xì)夤荆M(jìn)入家庭的天然氣必須從這一家公司購(gòu)買。
  油氣從區(qū)塊獲得、進(jìn)口開始,直到進(jìn)入各家的油箱、廚房,大部分環(huán)節(jié)處于少數(shù)企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)之下。他們利用自己的壟斷地位,排斥競(jìng)爭(zhēng),獲取壟斷利潤(rùn)。國(guó)家定價(jià)無法使價(jià)格反映和調(diào)節(jié)供求關(guān)系。
  去年以來,有關(guān)部門積極放開油氣進(jìn)出口權(quán)值得肯定,但還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入。在全球油氣供大于求和價(jià)格走低的形勢(shì)下,國(guó)內(nèi)油氣價(jià)格并未出現(xiàn)相應(yīng)幅度的下降,油氣供應(yīng)仍無法滿足國(guó)內(nèi)需求的增長(zhǎng)需要。
  環(huán)境監(jiān)管成效堪憂
  目前,我國(guó)環(huán)境治理主要運(yùn)用3個(gè)手段,即指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼,與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理方式非常相似。在市場(chǎng)化進(jìn)程中,政府的這3種經(jīng)濟(jì)管理手段都在進(jìn)行改革,環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后。
  一是指標(biāo)控制。“十一五”規(guī)劃中首次制定了3個(gè)節(jié)能減排約束性指標(biāo),“十二五”規(guī)劃增加到7個(gè)。這些年,節(jié)能環(huán)保部門把大量精力放在這幾個(gè)指標(biāo)的分解下達(dá)、檢查落實(shí)上。這里涉及到如何對(duì)待政府制定的指標(biāo)問題。
  從上世紀(jì)90年代開始,國(guó)家就對(duì)計(jì)劃體制進(jìn)行了大幅度改革。計(jì)劃指標(biāo)從原來的約束性指標(biāo),總體上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性指標(biāo);新設(shè)的幾個(gè)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)則堅(jiān)持了約束性,完不成就要對(duì)地方問責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定和下達(dá)指標(biāo)要經(jīng)過幾上幾下、綜合平衡,分解下達(dá)節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)則主要靠公式,地方與中央討價(jià)還價(jià)的余地比較小。每個(gè)五年規(guī)劃中,節(jié)能環(huán)保約束性指標(biāo)剛下達(dá)時(shí),完成起來很難,但經(jīng)過努力都能完成。這種相關(guān)主管部門自己定指標(biāo)、自己下達(dá)、自己統(tǒng)計(jì)、自己考核,缺少第三方參與的指標(biāo)控制方式是否客觀、公正、有效,還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。
  二是項(xiàng)目審批。環(huán)評(píng)報(bào)告審批、節(jié)能評(píng)估報(bào)告審批是各類建設(shè)項(xiàng)目的前置審批事項(xiàng)。對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié),有關(guān)部門把關(guān)很嚴(yán),企業(yè)投入與耗時(shí)較長(zhǎng)。環(huán)評(píng)和節(jié)能評(píng)估一旦通過,實(shí)際執(zhí)行情況往往很難掌控,存在著“重前期審批,輕過程監(jiān)管”的問題。
  三是價(jià)格補(bǔ)貼。為了將企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化,世界各國(guó)采取的措施都是“誰污染,誰治理”,或者“污染者付費(fèi)制度”。而我國(guó)則使用價(jià)格補(bǔ)貼作為治理排放的經(jīng)濟(jì)手段,凡脫硫、脫硝的發(fā)電企業(yè),國(guó)家上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià),補(bǔ)貼其增加的成本。也就是說,企業(yè)污染,消費(fèi)者付費(fèi)。很多發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運(yùn)行脫硫、脫硝設(shè)施,電價(jià)補(bǔ)貼就會(huì)變成利潤(rùn)留在企業(yè)。消費(fèi)者出了錢,實(shí)際減排效果卻未達(dá)預(yù)期。
  應(yīng)深化能源與環(huán)保體制改革
  在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,國(guó)家對(duì)能源實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理。改革開放以來,能源市場(chǎng)化改革在一些領(lǐng)域有所突破,但并未全面完成,總體上處在計(jì)劃與市場(chǎng)并存的雙重體制下。這是能源利用粗放、結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的重要原因。“體制霧霾”不除,大氣霧霾難消。能源市場(chǎng)化改革可以考慮從以下幾方面著手—
  第一,抓緊提出油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革方案。改革應(yīng)覆蓋油氣上下游各個(gè)環(huán)節(jié):一是改革礦產(chǎn)資源管理體制,對(duì)尚未開發(fā)的石油、天然氣區(qū)塊以及頁(yè)巖氣、頁(yè)巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進(jìn)行招標(biāo)出讓,價(jià)高者得,既可體現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源的所有權(quán),也可有效提高國(guó)內(nèi)油氣的供給能力;二是改革流通體制,在油氣批發(fā)、零售、進(jìn)出口環(huán)節(jié)放開準(zhǔn)入,允許各類經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入,這將有利于我們抓住這一輪全球油氣價(jià)格下降的機(jī)遇,加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐;三是對(duì)油氣管網(wǎng)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的改革,對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸實(shí)行單獨(dú)定價(jià)、單獨(dú)核算。
  第二,深化電力體制改革。我們應(yīng)抓緊出臺(tái)電力體制改革方案,使電網(wǎng)退出單邊購(gòu)買方的地位,真正實(shí)現(xiàn)發(fā)電方與用電方“多買多賣”的直接交易;同時(shí),取消各地自行下達(dá)的發(fā)電量計(jì)劃,實(shí)行節(jié)能發(fā)電調(diào)度,按照《可再生能源法》的要求,確保可再生能源無條件全部上網(wǎng)。
  第三,統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)企改革與能源行業(yè)改革。能源領(lǐng)域中,國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重比較高,有的一個(gè)行業(yè)就幾家國(guó)企,比如電網(wǎng)、油氣、核電等,建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭,財(cái)政、能源、國(guó)資等相關(guān)部門參與,研究提出將能源行業(yè)改革和能源國(guó)有企業(yè)改革相結(jié)合的綜合性方案。
  第四,推進(jìn)項(xiàng)目審批制度改革,建議下放大部分能源和重化工業(yè)的審批權(quán)限,促進(jìn)重化工業(yè)中規(guī)模效益明顯的大項(xiàng)目上馬,通過競(jìng)爭(zhēng),以先進(jìn)生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力。在放開對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)管制的同時(shí),政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的監(jiān)管,促進(jìn)他們第三方開放。
  第五,改革節(jié)能環(huán)保監(jiān)管方式,建議建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)從“前置審批”改為“同步審批”,取消節(jié)能評(píng)估審批;政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管從主要是事前審批轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的全過程監(jiān)管上來。

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