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1988年的能源部實踐為什么失敗

2012-11-26 來源:中國能源報 瀏覽數:13930

  1992年黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。1993年以來,能源市場化改革切實推進,能源體制發生了深刻變化。在市場主體上已經初步形成“政企分開、主體多元、國企主導”的能源產業組織格局。與市場經營主體(管理對象)變化相適應的是,能源管理方式和職能也發生了顯著變化。在市場經濟條件下,要求政府加強能源管理以彌補、矯正市場失靈,主要方式包括三種:一是公共服務,即由政府做那些企業所不愿意或無法做到的事務,彌補市場失靈,主要包括:信息統計與分析、基礎科技研發、戰略性儲備、核事故的應急處理、國際合作等。二是政策引導,主要通過制定并組織實施稅收和補貼政策,引導企業行為,矯正市場失靈,如通過稅收促進節能環保、通過補貼促進新能源可再生能源發展等;三是監管約束,主要通過制定規則并監督企業執行的方式約束企業行為、規范市場秩序,矯正市場失靈。
  隨著能源市場化改革的逐步推進,公共服務、政策引導和監管等政府管理職能的要求就會日趨強烈,這也是為什么近年來成立能源部,統一加強能源行業管理呼聲越來越高的根本原因。如果說1988年成立能源部是機構改革超前于體制機制改革,那么,在能源市場化改革切實推進20多年后的今天,成立能源行業主管部門則是恰逢其時。
  能源管理機構改革的關鍵不在于是否重組能源部,而在于成立什么樣的能源部,如果僅將發改委的職能原封不動地轉交,則成立能源部沒有實質性意義。
  當前我國正處于能源市場化轉型時期,能源管理職能主要包括公共服務、政策引導、監管約束和行政干預等四大類。一方面,針對自主經營的市場主體(管理對象),要求政府提供公共服務、進行政策引導和監管約束;另一方面,能源市場化尚未完全實現,有些行政手段(如價格、投資審批等)仍將發揮一定作用。
  能源管理機構改革本質上就是管理職能的優化配置。那么,如何理順轉型時期能源管理職能,并進行合理高效的機構設置呢?
  有人從1988年能源部教訓中得出觀點“如果發改委不轉交價格、投資審批權,則成立能源部沒有意義”,但1988年能源部實踐失敗的核心原因是能源市場化改革尚未實質性推進,能源行業管理職能缺乏明確的內容。試想,即使當年把價格、投資審批權從具有長期價格、投資管理經驗的國家計委轉交給能源部,管理效果會更好嗎?實際上,在成熟市場經濟國家,能源部的核心職能是公共服務與政策引導,并不具有價格與投資的行政審批職能。
  相反地,如果把發改委的職能完整地轉交,行政干預手段與市場經濟管理方式就會交織在一起。既容易導致管理方式的錯位運用,用行政和計劃的辦法管理市場經濟(比如對競爭性領域的價格、項目審批),用市場的辦法管理計劃經濟(比如對壟斷性企業的成本監管不到位),也容易導致管理部門過度依賴行政審批權力,從而忽視公共服務與政策引導,忽視推進能源市場化改革、發揮市場機制的作用。近十年來我國能源領域市場化改革進展緩慢已經很能說明問題。況且,從行政協調角度看,發改委的協調力度和手段都強于獨立的能源部,其管理效果估計也難以超越現狀。

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